Fondato a Bruxelles nel 1983, il CEPS (Centro di studi di politica europea) è un think tank e forum di dibattito di primaria importanza sugli affari europei, classificato tra i migliori think tank d’Europa. A luglio 2026 ha pubblicato lo studio sulla preferenza per l’origine negli appalti e nei finanziamenti dell’UE. Tema centrale è la distinzione tra Made in Europe e Made with Europe che sono espressioni che fanno parte del linguaggio corrente ormai a Bruxelles.
Questo perchè il panorama geopolitico globale, ce ne siamo accorti, ha subito una trasformazione radicale a partire dal 2022, periodo postpandemico, imponendo all’Unione Europea una riconsiderazione profonda della propria sovranità industriale in un contesto di accresciuta ostilità economica.
In questa congiuntura, accelerata da altri eventi conflittuali, è emerso un corpo normativo orientato alla preferenza d’origine, comunemente etichettato come Made in Europe, che tuttavia non rappresenta il prodotto di una visione unitaria o di una pianificazione strategica centralizzata. Al contrario, tale regime si è consolidato attraverso un processo di accumulazione inavvertita di singoli strumenti legali, adottati per rispondere a urgenze settoriali o vulnerabilità delle catene di approvvigionamento.
La mancanza di una progettazione coordinata ha generato un’architettura frammentata, la cui forma complessiva diviene intelligibile solo sovrapponendo i diversi strumenti legislativi, con pesanti ricadute sulla certezza del diritto e sulla coerenza operativa. Pilastri normativi quali l’International Procurement Instrument (IPI), il Net-Zero Industry Act (NZIA) e la proposta dell‘Industrial Accelerator Act (IAA) costituiscono le fondamenta di questa evoluzione, ma la loro stratificazione priva di un quadro di riferimento comune impone oggi una classificazione sistematica per decifrarne l’impatto reale sull’autonomia strategica dell’Unione.
Per decodificare la complessità del fenomeno, è indispensabile adottare una mappatura bidimensionale che distingua tra le tecniche di preferenza applicate e i canali normativi utilizzati per imporle. La prima dimensione riguarda la sostanza tecnica dell’obbligo, che si manifesta attraverso quattro categorie fondamentali.
La diversificazione delle forniture opera tramite tetti massimi di concentrazione per mitigare le dipendenze da singoli paesi terzi.
La reciprocità mira a penalizzare gli operatori provenienti da giurisdizioni che non garantiscono un accesso comparabile ai propri mercati pubblici.
I requisiti di contenuto UE impongono soglie minime di valore aggiunto generato nel territorio dell’Unione, mentre la Categoria D, relativa ai requisiti di stabilimento e controllo, rappresenta l’approccio più espansivo e intrusivo. Questa tecnica non si limita a valutare l’origine fisica del bene, ma interviene direttamente sull’identità societaria e sulla struttura di governance dell’operatore, esigendo che il controllo ultimo risieda in entità europee.
Parallelamente, queste tecniche fluiscono attraverso tre distinti canali normativi che variano per rango e grado di sindacabilità: gli atti legislativi ordinari, le regole di ammissibilità dei programmi di finanziamento e i quadri amministrativi adottati dalle autorità contraenti.
Un dato empirico fondamentale rivela un’asimmetria critica: la Categoria D è l’unica tecnica presente in tutti e tre i canali normativi, segnando una pervasività che non ha eguali. È significativo che settori strategici quali la sovranità cloud e il Digital Euro siano stati inizialmente gestiti tramite canali amministrativi meno soggetti a revisione giudiziaria e deliberazione democratica.
Tuttavia, il panorama è in mutazione: il Cloud and AI Development Act, proposto il 3 giugno 2026, segna un momento cruciale di migrazione della logica di sovranità dal canale amministrativo verso una norma vincolante e soggetta a pieno controllo giurisdizionale. Questa complessa intersezione tra sostanza e canale normativo è il catalizzatore delle attuali tensioni legali ed economiche.
Il Conflitto tra Autonomia e Impegni Internazionali
La solidità del regime “Made in Europe” deve essere ponderata rispetto alla coerenza con il diritto primario dell’Unione e gli impegni internazionali.
Emerge qui una dicotomia fondamentale tra la configurazione “Made in Europe“, che impone un’esclusione strutturale degli attori esterni, e il modello Made with Europe, basato su salvaguardie operative che permettono la partecipazione di terzi sotto condizioni di sicurezza.
La giurisprudenza della Corte di Giustizia, nei casi Kolin (C-652/22) e Qingdao, ha confermato che gli operatori di paesi terzi privi di accordi di appalto non possono invocare le direttive UE, consolidando la competenza esclusiva dell’Unione nella politica commerciale. Tuttavia, tale orientamento non si estende alle sussidiarie stabilite nell’UE, le quali restano protette dalle libertà fondamentali indipendentemente dalla nazionalità della casa madre.
Il requisito del controllo societario entra in rotta di collisione con l’Articolo 63 del TFUE sulla libera circolazione dei capitali. In virtù della consolidata giurisprudenza sulle “golden shares”, ogni restrizione alla proprietà straniera deve essere giustificata da motivi imperativi di interesse pubblico e deve rispettare rigorosamente il principio di proporzionalità.
Sul piano esterno, l’Unione deve navigare le tensioni con il Government Procurement Agreement (GPA) della WTO e gli accordi bilaterali (FTA). Mentre le eccezioni di sicurezza dell’Articolo III del GPA coprono la difesa, l’estensione di logiche escludenti a settori civili come il digitale o la sanità espone l’UE a contenziosi internazionali significativi, poiché tali requisiti faticano a soddisfare la soglia della “emergenza nelle relazioni internazionali”.
Costi, Concorrenza e Sfide
L’introduzione di criteri di preferenza d’origine produce effetti diretti sulla dinamica dei prezzi e sull’efficienza dei mercati pubblici. La letteratura internazionale sui requisiti di contenuto locale indica premi di costo sistematici stimati tra il 20% e il 30%. Tali evidenze sono supportate da analisi empiriche rigorose: Matilla-García e Vega (2025) dimostrano che ogni offerente aggiuntivo riduce il prezzo finale di aggiudicazione del 2,1%. Di conseguenza, restringere ex ante la platea dei fornitori deprime la concorrenza in mercati già caratterizzati da cronici deficit di offerta. Per le oltre 250.000 autorità contraenti nell’UE, l’attuale “stack” normativo impone un onere amministrativo insostenibile, richiedendo fino a quattro valutazioni distinte per singola gara (diversificazione, reciprocità, contenuto e controllo), spesso basate su dati di mercato non prontamente disponibili.
Nei settori a frontiera tecnologica, come il Cloud e l’IA, l’esclusione strutturale rischia di tradursi in un’impraticabilità operativa. Il caso del Cloud Sovereignty Framework è emblematico: la sua prima applicazione operativa non ha registrato alcun aggiudicatario al livello massimo di sicurezza (SEAL-4), evidenziando il divario tra le ambizioni di autonomia e le capacità attuali dell’industria europea.
La frammentazione tra le diverse direzioni generali (DIGIT, GROW, SANTE, DEFIS) ha creato un regime aggregato che, paradossalmente, non ha un autore unico, rendendo la conformità un labirinto burocratico per le PMI. È dunque prioritario superare questa accumulazione caotica in favore di una progettazione basata su criteri di razionalità economica e trasparenza.
Principi per una Progettazione Coerente e Sostenibile
Per rettificare l’attuale deriva, Judith Arnal propone cinque principi cardinali che devono governare l’architettura dei futuri strumenti di appalto.
In primo luogo, ogni differenziazione basata sull’identità dell’azionista di controllo deve essere esplicitamente giustificata sotto il diritto primario dell’UE, con un onere della prova invertito a carico dell’istituzione che impone la restrizione.
Sembra l’esatto opposto dello studio tedesco promosso da Ann Cathrin Riedel.
La leva più efficace per raggiungere questo obiettivo è l’ inversione sistematica dell’onere della giustificazione: non è l’utilizzo di soluzioni sovrane a necessitare di giustificazione, bensì l’ingresso in nuove dipendenze strategiche.
Secondo, la compatibilità esterna con il GPA e gli FTA deve essere dimostrata analiticamente nel testo dell’atto, non presunta.
Terzo, a ogni obbligo sostanziale deve corrispondere un correlato procedurale, garantendo agli operatori esclusi mezzi di ricorso e standing adeguati, superando i limiti del Remedies Directive.
Il quarto principio sancisce che la configurazione Made with Europe deve rappresentare la necessità dottrinale e operativa di default, privilegiando la mitigazione del rischio tramite clausole contrattuali rispetto all’esclusione strutturale, da riservarsi come ultima ratio. Infine, la coerenza tra gli strumenti deve diventare un obiettivo deliberato, armonizzando definizioni e procedure per ridurre il peso amministrativo. La scelta tra apertura e autonomia rimane una decisione politica, ma la sua implementazione deve rispettare i principi di chiarezza, giustificazione e responsabilità che l’Unione Europea ha storicamente difeso a livello globale, garantendo che la ricerca della sovranità non mini la solidità del mercato unico.
