Il ruolo strategico del Public Procurement per una nuova politica industriale europea

In una visione di strategia industriale moderna, il procurement pubblico (appalti pubblici) non può essere relegato a mera funzione amministrativa o contabile. Esso deve essere interpretato come una leva di trasformazione strutturale e uno strumento chirurgico per correggere le asimmetrie informative. In quanto “Incentivo di Mercato” (Strumento n. 8), il procurement funge da catalizzatore per il miglioramento delle prestazioni aziendali: l’evidenza in mercati emergenti come Brasile, Kenya e Uganda dimostra che l’aggiudicazione di contratti pubblici genera una crescita persistente di vendite e occupazione che perdura ben oltre la scadenza contrattuale. L’Europa dovrebbe iniziare a seguire questi esempi virtuosi ed anche l’Italia può fare meglio. La commessa pubblica incentiva la nascita di un ecosistema locale di imprese, fa crescere le PMI sul territorio e mantiene all’interno competenze, cervelli e know how che altrimenti andrebbe disperso.

Tuttavia, il decisore politico deve gestire con estrema cautela il trade-off tra le clausole “Buy Local” e l’efficienza fiscale. Se non ottimizzato, il procurement rischia di trasformarsi in un sussidio inefficiente: l’esempio del “Buy American” è emblematico, con costi per posto di lavoro creato che sono lievitati da una stima iniziale di circa 111.500 dollari fino a 237.800 dollari a seguito dell’inasprimento delle restrizioni sugli input. Tale cifra rende il procurement significativamente più oneroso di un sussidio salariale diretto, evidenziando il rischio di distorsione macroeconomica.

L’Europa non può correre questo rischio perché non ha clausole di auto preferenza, tuttavia sarebbero molto auspicabili all’interno di un quadro di principi chiave che andremo di seguito ad elencare.

Principi di Pratica per un Procurement Orientato ai Risultati:

Data-Driven Governance: È imperativo raccogliere dati sistematici sui bandi per monitorare i differenziali di prezzo tra fornitori locali e stranieri.
Sfida Tecnologica: Integrare condizionalità legate all’innovazione, trasformando il contratto pubblico in un incentivo alla R&S.
Accountability Trasparente: Implementare audit indipendenti e processi di “Open Contracting” per prevenire la cattura delle istituzioni.
Accessibilità per le PMI: Semplificare i requisiti burocratici per evitare che il procurement diventi un monopolio dei grandi player già consolidati.

Il procurement è solo una delle 15 tessere di un mosaico strategico. La sua efficacia dipende dalla capacità del governo di inquadrarlo in una tassonomia rigorosa che distingua tra soluzioni dirette e interventi distorsivi.

Sommario

Verso una Politica Industriale Moderna

La politica industriale del XXI secolo non è più limitata alla manifattura: essa deve integrare agricoltura, servizi ad alto valore aggiunto, estrazione e turismo. La definiamo come qualsiasi azione governativa mirata ad aumentare una “attività commerciale strategica”.

Il framework di gestione del rischio proposto dal Source Context distingue tra strumenti di “Prima Scelta” (che colpiscono direttamente il fallimento di mercato) e di “Seconda Scelta” (interventi indiretti che agiscono sui prezzi, comportando costi collaterali e distorsioni). In un’era di crescita globale anemica, la politica industriale non è una “bacchetta magica”, ma un esperimento necessario che richiede precisione chirurgica.

Categoria	Strumento	Rango	Obiettivo Strategico
Input Pubblici	Parchi Industriali	1ª Scelta	Risolvere fallimenti di coordinamento
Input Pubblici	Sviluppo delle Competenze	1ª Scelta	Colmare il deficit di formazione specializzata
Input Pubblici	Market Access Assistance	1ª Scelta	Superare asimmetrie informative sull’export
Input Pubblici	Infrastruttura della Qualità	1ª Scelta	Certificare standard per mercati globali
Incentivi di Mercato	Sussidi alla Produzione	1ª Scelta	Promuovere il learning-by-doing
Incentivi di Mercato	Sussidi all’Innovazione	1ª Scelta	Incentivare l’adozione di nuove tecnologie
Incentivi di Mercato	Tariffe all’Importazione	2ª Scelta	Proteggere industrie nascenti (costo elevato)
Incentivi di Mercato	Public Procurement	2ª Scelta	Creare domanda locale garantita
Incentivi di Mercato	Local Content Requirements	2ª Scelta	Forzare legami con la catena di fornitura
Incentivi di Mercato	Quid Pro Quo Tech Transfer	2ª Scelta	Accesso al mercato in cambio di tecnologia
Incentivi di Mercato	Ban Export Commodity	2ª Scelta	Abbassare costi input per industrie a valle
Incentivi di Mercato	Sussidi alla Domanda	2ª Scelta	Stimolare adozione prodotti (es. Green/EV)
Incentivi di Mercato	Sussidi all’Esportazione	2ª Scelta	Incentivare ingresso in mercati esteri
Macroeconomico	Devalutazione del Cambio	2ª Scelta	Aumentare competitività complessiva
Macroeconomico	Crediti d’Imposta R&D	2ª Scelta	Sussidiare ricerca in modo orizzontale

Raccomandazione Strategica: Il decisore deve sempre privilegiare gli strumenti di prima scelta, ricorrendo alla seconda scelta solo in presenza di vincoli fiscali o amministrativi insuperabili.

Il Framework di Fattibilità: Bandwidth, Mercato e Spazio Fiscale

L’allineamento tra strumenti e capacità reale dello Stato è la linea di demarcazione tra successo e fallimento istituzionale. La fattibilità si poggia su tre pilastri: Bandwidth (capacità amministrativa), Dimensione del Mercato (economie di scala) e Spazio Fiscale (capacità di spesa).

Si osserva oggi un preoccupante “Paradosso dell’Inversione dei Principi”: i 25 paesi più poveri del mondo abusano di tariffe all’importazione (media del 12%), che richiederebbero mercati grandi per essere efficaci, cadendo in una “trappola politica” che utilizza il “manganello” tariffario invece dello “scalpello” degli input pubblici. Al contrario, le 54 economie a reddito medio-alto dominano l’uso dei sussidi aziendali (4,2% del PIL), sfruttando la loro ampia bandwidth per implementare strumenti chirurgici.

Sintesi Strategica della Fattibilità

Paesi Piccoli/Senza Spazio Fiscale: Si raccomanda di evitare sussidi complessi e concentrarsi su Parchi Industriali (finanziabili privatamente) e Devalutazioni Competitive. L’uso di tariffe in mercati piccoli è un errore strategico che deprime il consumo.
Grandi Potenze Economiche: Possono implementare Sussidi all’Innovazione, Appalti Discriminatori e Quid Pro Quo, facendo leva sull’attrattività del mercato interno.

Focus Europa: Innovazione, Regolamentazione e Regole di Mercato

L’Europa opera come un blocco ad alta capacità, muovendosi su un crinale stretto tra sicurezza economica e mitigazione climatica. In questo contesto, gli strumenti macroeconomici come i crediti d’imposta per R&D (0,09% del PIL) sono prevalenti rispetto ai sussidi diretti, poiché meno distorsivi per la concorrenza interna.

Regolamentazione del Contenuto: Il requisito di contenuto locale (LCR) nel video-on-demand (30% di opere europee) è un esempio di protezione dell’identità culturale e dell’occupazione creativa con costi fiscali nulli, ma con potenziali trade-off sulla varietà per il consumatore.
Scudo degli Accordi Profondi: Gli accordi commerciali preferenziali fungono da protezione contro le distorsioni esterne, permettendo all’Europa di gestire il controllo degli aiuti di Stato senza isolarsi.
Vincoli Internazionali: Il rispetto dei framework WTO e BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) limita l’uso di sussidi all’export, spingendo verso politiche pro-competitive aperte al commercio.

Focus Italia: Infrastruttura della Qualità e Posizionamento Globale

L’Italia si posiziona come un leader all’interno del blocco dei paesi ad alto reddito, sfruttando un’infrastruttura istituzionale solida per sostenere il “Made in Italy”.

Profilo Paese Italia:

Eccellenza GQII: L’Italia vanta un punteggio elevatissimo nel Global Quality Infrastructure Index, un asset strategico che permette alle imprese italiane di superare le asimmetrie informative sui mercati esteri tramite certificazioni di eccellenza.
Procurement Strategico: L’Italia è tra i protagonisti del trend di procurement osservato nei paesi ad alto reddito (che contano complessivamente 335 casi nel 2023), utilizzandolo come strumento di difesa delle filiere nazionali strategiche. Si parla di prodotti e non di servizi e questo spiega il ritardo digitale della Penisola che continua ad indirizzare la spesa pubblica su servizi cloud e AI extraeuropei.
Bandwidth nel Quartile Superiore: Grazie a una capacità amministrativa collocata nel top quartile, l’Italia può gestire la complessità dei sussidi R&D e dell’assistenza all’export, trasformando i fondamentali economici in vantaggi competitivi.

Raccomandazione Strategica per l’Italia: È imperativo connettere ulteriormente l’Infrastruttura della Qualità ai canali di export per massimizzare il valore aggiunto delle produzioni nazionali.

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Input Pubblici e Incentivi

Parchi Industriali (Input Pubblico)

Vantaggio: Risolvono fallimenti di coordinamento massimizzando le economie di scala locali. Fattibili anche con scarso spazio fiscale se gestiti tramite partnership private (es. Costa Rica).
Rischio: Localizzazioni dettate dalla politica invece che dalla logistica portano a “cattedrali nel deserto”.

Sussidi all’Innovazione (Incentivo di Prima Scelta)

Vantaggio: Indispensabili quando l’incertezza tecnologica è alta. A differenza dei sussidi alla produzione, hanno un minor rischio di “crowding out”.
Rischio: Difficoltà burocratica nell’assegnazione e rischio di finanziare progetti che le imprese avrebbero intrapreso comunque.

Sussidi all’Input vs. Output (Nuance Strategica)

Strategia: I sussidi ai costi (input) vanno scelti quando i vincoli sono noti (es. carenza di competenze). I sussidi alla produzione (output) sono preferibili quando il governo è incerto sulla tecnologia migliore, lasciando al mercato la libertà di sperimentare.

La politica industriale senza istituzioni solide è “volare alla cieca” o, peggio, essere “catturati” da interessi particolari. L’efficacia richiede agenzie tecnocratiche isolate basate su:

Embeddedness: Contatto stretto con le imprese (senza il quale il governo è “cieco”).
Accountability: Trasparenza totale per evitare che l’agenzia sia “catturata” (agency capture).

La Sfida dell’Uscita: Le “Sunset Clauses” (clausole di estinzione) sono essenziali ma vanno gestite con pragmatismo. L’esempio della Corea del Sud mostra che il “Big Push” ha prodotto un incremento del 3% del PIL a lungo termine, ma solo dopo decenni di apprendimento. Chiudere il supporto troppo presto può uccidere il learning-by-doing prima che diventi competitivo.

Checklist per l’Audit di Politica Industriale:

[ ] L’industria ha raggiunto i target di produttività prefissati?
[ ] Esistono spillovers misurabili di competenze o tecnologia?
[ ] Il costo fiscale per posto di lavoro è ancora sostenibile (benchmark vs sussidi diretti)?
[ ] Sono stati valutati i rischi di ritorsione commerciale o l’impatto sul cambio estero?
[ ] Esiste un piano di riduzione graduale della protezione per esporre l’impresa alla concorrenza?

Verso una Strategia Industriale Pro-Competitiva

Il successo industriale nel XXI secolo non dipende solo dal “cosa” si promuove, ma radicalmente dal “come” si gestiscono le istituzioni.

Integrazione dei Fondamentali: La politica industriale non sostituisce istruzione e stabilità macro, ma le potenzia.
Export Discipline: È imperativo che le imprese beneficiarie siano esposte alla disciplina delle esportazioni per garantire che restino competitive sui mercati globali.
Pragmatismo Istituzionale: Scegliere strumenti commisurati alla bandwidth reale per evitare fallimenti governativi.
Apertura Commerciale: Una politica industriale efficace deve restare aperta al commercio; il protezionismo autarchico è una ricetta per l’inefficienza.
Temporaneità e Flessibilità: Gli interventi devono essere mirati, precisi e soggetti a revisione costante per evitare il mantenimento di industrie “zombie”.

Per approfondimenti: Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century