Cosa c’è da capire? Non è difficile. Nessuno ci ha detto di devolvere il 100% degli appalti pubblici digitali ad operatori globali americani nel cloud e nell’intelligenza artificiale. Lo stiamo facendo.
Con un ritardo di 20 anni ci siamo accorti che il contesto della politica industriale continentale va ridisegnato da capo. All’inizio abbiamo avuto le diagnosi contenute nei report Draghi e Letta, e sembravamo aver acquisito che la prosperità e la sicurezza dell’Unione Europea dipendono in modo diretto dalla capacità di far crescere imprese tecnologiche competitive su scala globale.
Intanto, il dibattito istituzionale tende a concentrarsi su iniziative quali i fondi per la crescita o i visti per i talenti, strumenti preziosi ma dotati di risorse limitate a poche unità di miliardi di euro, la leva finanziaria e industriale di maggiore impatto rimane ampiamente sottoutilizzata.
La domanda statale rappresenta la più grande fonte di richiesta economica del continente, ed è l’orientamento strategico di questo enorme flusso di capitale che deciderà se l’Europa sarà in grado di sviluppare un ecosistema tecnologico sovrano o se continuerà a dipendere da soluzioni sviluppate in altre giurisdizioni commerciali.
Il settore pubblico dell’Unione Europea genera una spesa annuale superiore ai 2.600 miliardi di euro in beni e servizi, una cifra gestita prevalentemente a livello regionale e locale che rappresenta circa il 15% del PIL dell’Unione. Nonostante questo volume imponente di risorse, le startup e le scaleup innovative riescono ad aggiudicarsi appena l’1% di tale valore complessivo. Questo dato rivela una profonda discrepanza strutturale, aggravata dal fatto che le metriche tradizionali legate alle piccole e medie imprese falliscono nel cogliere la natura dei nuovi sfidanti tecnologici.
Riorientare anche un solo punto percentuale di questa spesa pubblica verso le imprese innovative significherebbe convogliare oltre 25 miliardi di euro all’anno verso le startup e le scaleup europee.
La frammentazione e la rigidità del modello di acquisto europeo contrastano nettamente con le politiche adottate negli Stati Uniti, dove gli appalti pubblici sono usati in modo programmatico per creare leader di mercato nei settori strategici. Per superare questa paralisi occorre riesaminare radicalmente la gestione della domanda pubblica, integrando le esigenze di innovazione all’interno della normativa europea. Il primo passo fondamentale per trasformare questo imponente volume di spesa in un motore di crescita industriale risiede nella rimozione delle barriere burocratiche che impediscono alle imprese di operare liberamente e con qualifiche portabili all’interno del mercato unico degli appalti.
L’inquadramento strategico delle priorità europee nel settore cloud rappresenta un passaggio cruciale per la definizione dell’autonomia digitale del Continente. In un contesto industriale caratterizzato da forti pressioni esterne e asimmetrie consolidate, l’azione politica dell’ecosistema comunitario deve concentrarsi su un perimetro rigorosamente delimitato di obiettivi per incidere sull’assetto del mercato.
La più urgente priorità consiste nel garantire che i fornitori europei siano espressamente inclusi nell’elenco ufficiale delle aziende e dei servizi approvati nell’ambito del Cloud and AI Development Act, noto come CADA. Senza un’inclusione formale e tutelata in questo elenco, qualsiasi discorso sulla sovranità rischia di tradursi in un esercizio teorico che finirebbe per escludere proprio gli operatori comunitarie.
Una volta assicurata la presenza delle imprese europee nell’elenco, la seconda priorità riguarda la definizione dei meccanismi di riserva del mercato. In questo ambito, l’adozione di un rigido principio di preferenza comunitaria non deve configurarsi come una misura di mero protezionismo cieco, bensì come un meccanismo di allocazione equa noto come “Fair European”. L’obiettivo strategico è sottrarre quote di mercato alla dominanza dei soggetti extra-UE, i quali tentano sistematicamente di eludere i vincoli di sovranità convertendo la propria natura societaria attraverso joint venture di comodo o insediamenti formali in paesi partner associati.
Imporre una quota equa e riservata ai reali provider europei permette di neutralizzare tali aggiramenti societari.
La terza priorità riguarda la chiusura delle lacune normative, con particolare riferimento alle pratiche di rivendita indiretta. Attualmente, l’interposizione di un ulteriore livello contrattuale o societario tra il fornitore estero e il cliente finale consente di schermare la commercializzazione di servizi stranieri.
Dario Denni analizza la Timeline Regolatoria e gli effetti di preemption e lockin sul Procurement pubblico
La definizione del quadro normativo si trova attualmente in una finestra d’azione estremamente ristretta e decisiva, stimata in circa due o tre mesi, durante la quale il Parlamento e il Consiglio europeo formalizzeranno i rispettivi report ufficiali su CADA e su Procurement ACT.
Nonostante l’orizzonte temporale definitivo delle normative in esame appaia proiettato verso il 2030, il mercato sta già registrando effetti pratici anticipati che condizionano le strategie aziendali nel presente. Le direttive sul procurement pubblico adottate da organismi come DG DIGIT, attraverso l’introduzione dei livelli di sicurezza e riservatezza noti come C-levels, hanno spinto i dirigenti e i decisori d’acquisto aziendali a utilizzare tali parametri come criteri guida con anni di anticipo rispetto alla loro entrata in vigore vincolante. Questa dinamica rende indispensabile un’azione di posizionamento preventivo per evitare che scelte d’acquisto strutturali si consolidino a sfavore dei provider europei.
L’architettura dei livelli di sicurezza e certificazione prevista dal CADA è diventata il terreno di uno scontro geopolitico e industriale tra i provider comunitari e i grandi hyperscaler globali. La struttura della norma impone agli Stati membri di individuare le organizzazioni pubbliche che partecipano alla tutela dell’ordine pubblico, le quali saranno obbligate ad acquistare servizi cloud classificati dal Livello 2 o dal Livello 3 in su. Tutte le altre entità del settore pubblico avranno invece l’obbligo di rifornirsi da fornitori inseriti nel Livello 1. La principale controversia nasce dai tentativi degli hyperscaler di accedere al Livello 1 tramite autodichiarazioni e autovalutazioni, soddisfacendo solo parzialmente i requisiti di localizzazione geografica dei dati e della telemetria entro i confini nazionali, senza tuttavia risolvere le criticità strutturali legate ai trasferimenti extraterritoriali di dati.
Un altro fronte di forte tensione riguarda l’Articolo 31 del CADA, il quale conferisce alla Commissione Europea la facoltà di estendere tali obblighi di sicurezza dal settore pubblico al settore privato. Se l’obiettivo dichiarato è la tutela dell’ordine pubblico e la continuità operativa delle infrastrutture critiche, le grandi multinazionali estere cercano di restringere la definizione di ordine pubblico per limitare la portata della norma. Al contrario, la posizione coordinata dei provider europei mira ad ampliare l’ambito di applicazione dell’articolo, assicurando che le tutele di sovranità coprano porzioni rilevanti del tessuto economico e industriale privato del Continente.
Dario Denni “Un elemento di forte criticità nell’evoluzione legislativa dell’Unione Europea è rappresentato dal disallineamento tra il CADA, inteso come disciplina speciale della sovranità cloud, e il Public Procurement Act, che regola in termini generali gli appalti pubblici. Sebbene oltre il novanta percento delle disposizioni del CADA riguardi direttamente i meccanismi di acquisto della Pubblica Amministrazione, il testo manca di coordinamento e rinvii incrociati verso la legge generale sugli appalti. Questa omissione comporta il rischio concreto che le tutele e le riserve di mercato introdotte nel Public Procurement Act a favore delle Piccole e Medie Imprese (PMI) non trovino applicazione nelle gare per i servizi cloud disciplinate dal CADA”.
Qualora il CADA venisse interpretato come lex specialis, la Pubblica Amministrazione potrebbe ignorare le norme generali di salvaguardia per le PMI, favorendo un’ulteriore concentrazione di mercato a vantaggio dei grandi player globali. A ciò si aggiunge la minaccia del pre-emption e del lock-in tecnologico: nei prossimi quattro anni, prima che la disciplina della sovranità diventi pienamente operativa nel 2030, gli enti pubblici stipuleranno contratti pluriennali che rischiano di vincolarli a servizi esteri acquistati nell’attuale regime, vanificando l’impatto delle future regole sulla sovranità.
Questo disallineamento si riflette anche nell’assenza di riferimenti incrociati verso direttive chiave come NIS2 e Cyber Resilience Act (CRA), evidenziando un un vero e proprio doppio standard nell’ambito della politica industriale europea. Mentre settori strategici quali la mobilità elettrica, la produzione di batterie e il mercato dell’energia elettrica applicano con decisione strumenti di preferenza industriale e tutela continentale, il comparto digitale continua a soffrire di un approccio frammentato, che si limita a promuovere in modo miope l’open source anziché strutturare una vera preferenza industriale per il cloud europeo.
Mercato Unico degli Appalti Digitali
La creazione di un vero mercato unico degli appalti pubblici costituisce il primo pilastro strategico della riforma e richiede l’abbattimento delle barriere burocratiche nazionali mediante l’istituzione di un’identità digitale unica per gli acquisti statali. Inquadrato nel contesto del Public Procurement Act proposto dalla Commissione Europea per il 2026 sotto forma di regolamento direttamente applicabile ai sensi dell’Articolo 114 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, questo intervento mira a sostituire le direttive del 2014 e le relative ventisette trasposizioni nazionali. È necessario tuttavia rimarcare una precisa demarcazione giuridica, giacché il Public Procurement Act del 2026 riguarda l’ambito civile ed esclude esplicitamente i contratti della difesa e della sicurezza regolati dalla Direttiva 2009/81/CE. Rendere le qualifiche aziendali portabili tra gli Stati membri significa trasformare la frammentazione normativa in un’infrastruttura omogenea, permettendo a un’impresa qualificata in un Paese di competere in tutta l’Unione senza dover riprovare da capo i propri requisiti.
Nonostante oltre trent’anni di mercato unico, la quota di appalti pubblici aggiudicati oltreconfine è passata soltanto dal 2% a circa il 5% del valore totale dei contratti, come confermato dalla Corte dei Conti europea nel report del 2023. La causa principale di questa stasi non è da ricercarsi in una discriminazione deliberata nella fase di aggiudicazione, bensì nel collo di bottiglia rappresentato dai processi di prequalificazione. Ogni stazione appaltante nazionale o locale richiede la verifica da zero di certificazioni, bilanci, garanzie finanziarie e credenziali operative, imponendo costi fissi di conformità burocratica che le startup e le imprese emergenti non sono in grado di sostenere.
I tentativi di semplificazione adottati finora hanno mostrato evidenti limiti strutturali. L’introduzione del Documento di Gara Unico Europeo ha consentito alle aziende di autodichiarare il possesso dei requisiti, ma non ha risolto la paralisi amministrativa. L’autodichiarazione si limita infatti a rinviare la presentazione della documentazione formale, costringendo i funzionari pubblici a interpretare e verificare la validità di certificati stranieri privi di equivalenza giuridica standardizzata. Poiché le decisioni di equivalenza comportano responsabilità personali e potenziale contenzioso legale, i responsabili degli acquisti tendono a rifiutare le offerte estere o a favorire i fornitori locali consolidati, alimentando una cultura amministrativa orientata alla mera conformità burocratica anziché alla valutazione della qualità tecnologica.
Le prospettive temporali legate al ciclo applicativo del Public Procurement Act tra il 2026 e il 2027 indicano che la riforma entrerà in vigore a distanza di due anni dall’approvazione, prevedendo una prima valutazione formale a sette anni dall’applicazione. Ciò significa che il testo normativo in discussione rappresenta l’unica opportunità di revisione della disciplina degli acquisti pubblici per il prossimo decennio, poiché una successiva riforma non vedrà la luce prima della metà degli anni Trenta. Creare immediatamente le infrastrutture di dati e le regole di accesso costituisce pertanto il passaggio fondamentale per garantire che la spesa pubblica diventi il supporto primario dell’ecosistema tecnologico europeo.
La modernizzazione della disciplina degli appalti non costituisce una mera riforma amministrativa o procedurale, bensì la decisione strategica fondamentale per impiegare le imponenti risorse finanziarie dell’Europa al servizio della sua sovranità tecnologica, della sicurezza continentale e della prosperità economica futura.
