Torniamo a parlare della Migrazione dal Rame alla Fibra e inevitabilmente scoppiano le polemiche su quando e come. C’è una nuova prospettiva notevole da considerare ed è il quantum degli indennizzi da corrispondere agli operatori che saranno obbligati ex lege a dismettere il copper. L’argomento è divisivo a prescindere. A monte, infatti, c’è ancora chi dubita di uno spegnimento di un’infrastruttura che funziona per lasciare spazio ad un’altra. Ci sono buone argomentazioni per ciascuna delle due teorie ed è per questo che la volontà politica europea non è cosi chiara. Intanto il Digital Networks Act giuridicamente ancora non esiste. Quando sarà pubblicato il testo in Gazzetta Ufficiale, allora capiremo se sono intervenute ulteriori modifiche alla procedura.
Sommario
Il problema dello switch off del rame
La migrazione dalle reti storiche in rame alle moderne infrastrutture in fibra ottica non rappresenta un semplice aggiornamento tecnologico, ma costituisce il pilastro fondamentale della trasformazione digitale europea. Nel panorama normativo attuale, il Digital Networks Act (DNA) segna un superamento cruciale della gestione passiva delle reti legacy, introducendo un mandato proattivo che impone la dismissione (switch-off) entro scadenze prefissate, culminando nel termine ultimo del 2035. Questa transizione è guidata dalla necessità di massimizzare i benefici della connettività ad altissima capacità (VHCN), essenziale per la competitività e la resilienza degli Stati membri. Come evidenziato dai dati dello studio WIK-Consult del 2025, la semplice disponibilità della fibra è insufficiente senza una disattivazione programmata del rame: solo l’uso intensivo delle reti ad alte prestazioni è in grado di generare un impatto significativo sul PIL e stimolare l’innovazione sistemica. Tuttavia, l’imposizione di un termine alla vita utile di asset privati solleva interrogativi complessi che richiedono un’analisi rigorosa della compatibilità tra gli obiettivi pubblici e le garanzie fondamentali della proprietà privata, introducendo una tensione che deve essere risolta nel quadro della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.
La legittimità dello switch-off deve essere analizzata distinguendo accuratamente tra “espropriazione” e “regolamentazione dell’uso” ai sensi dell’Articolo 17 della Carta di Nizza. Secondo l’analisi del Prof. Kühling commissionata dall’asociazione tedesca degli operatori alternativi BREKO, la disattivazione obbligatoria della rete in rame non costituisce un’espropriazione formale né di fatto. Un elemento tecnico-economico dirimente risiede nella persistenza del valore degli asset: l’infrastruttura civile, in particolare i dotti e le canalizzazioni (Leerrohre), rappresenta il fattore di costo più significativo della rete storica e rimane pienamente utilizzabile e riconvertibile in un ecosistema basato sulla fibra. Poiché la “sostanza” della proprietà non viene distrutta, l’intervento (secondo questo studio di parte) configura come una conformazione del diritto di proprietà in linea con la sua funzione sociale. Inevitabilmente i grandi operatori storici infrastrutturati in rame NON possono essere d’accordo con questa teoria che mira a sostenere che l’autonomia d’impresa dell’operatore dominante, come Deutsche Telekom AG, non è violata in modo assoluto, poiché la regolamentazione si limita a precludere una specifica modalità di sfruttamento tecnologico ormai obsoleta, preservando la capacità dell’operatore di generare valore attraverso l’infrastruttura passiva esistente. E’ sicuramente una prospettiva di valore ma non si può negare che altro valore viene a mancare eccome.
Cosa sostiene Breko in Germania e perchè non va bene a DT
Il fulcro della legittimità dell’intervento (secondo lo studio di BREKO sopra citato) risiede nel principio di proporzionalità, intrinsecamente legato al fattore dell’ammortamento economico. I lunghi periodi di transizione previsti dalla proposta DNA — che proiettano la chiusura definitiva su un orizzonte decennale — rendono lo switch-off una misura ragionevole. È fondamentale considerare che le reti in rame sono asset ampiamente ammortizzati: gran parte degli investimenti storici è stata già rifinanziata attraverso i ricavi decennali e, in particolare, tramite le tariffe di accesso (Entgelte) pagate dai fornitori alternativi. Poiché gli incumbent hanno già ottenuto un rendimento equo e hanno spesso utilizzato tali flussi finanziari per finanziare la propria migrazione verso la fibra, non sussiste alcun obbligo di indennizzo finanziario. Questa logica di ragionevolezza economica non è un’eccezione isolata, ma trova il suo ancoraggio costituzionale nel Grundgesetz tedesco, dove la funzione sociale della proprietà (Art. 14 Abs. 2 GG) funge da ponte tra l’autonomia privata e l’imperativo digitale collettivo.
Nell’ordinamento costituzionale tedesco, la regolamentazione dello switch-off deve confrontarsi con la libertà professionale (Art. 12 GG) e la garanzia della proprietà (Art. 14 GG). La dottrina del “sacrificio speciale” (Sonderopfer) chiarisce che un obbligo di compensazione sorge solo quando un onere statale colpisce un singolo proprietario in modo sproporzionato rispetto alla generalità. Nel caso della migrazione tecnologica coordinata dal BMDS e dalla Bundesnetzagentur, tale presupposto viene meno: le regole del DNA e del TKG si applicano uniformemente a tutti gli operatori di reti legacy, escludendo la configurazione di un onere individualizzato. La proprietà infrastrutturale, data la sua importanza per la nazione, è soggetta a limiti stringenti; il legislatore ha dunque il potere di conformare il diritto di proprietà per favorire la transizione verso infrastrutture più efficienti e sostenibili, a patto che siano garantite condizioni di parità e non discriminazione nell’intero ecosistema.
Il processo di dismissione deve essere governato da regole rigide per evitare lo “switch-off asimmetrico”, una potenziale distorsione della concorrenza in cui l’operatore dominante potrebbe ritirare strategicamente il rame solo dove ha già una propria copertura in fibra, danneggiando i concorrenti che hanno investito in aree diverse. In questo contesto, il Referentenentwurf del § 34 Abs. 6 TKG è fondamentale, in quanto impone alla Bundesnetzagentur di garantire che “gli interessi delle altre imprese che realizzano reti ad altissima capacità (VHCN) siano adeguatamente considerati” durante la migrazione. La proposta di BREKO per un nuovo Articolo 81 EKEK mira a rafforzare questa tutela introducendo “diritti soggettivi” (Drittschutz) che permettano ai fornitori alternativi di attivare il processo di switch-off in modo trasparente e rule-based nelle aree dove hanno già investito. Questo approccio garantisce che la chiusura delle centrali avvenga secondo un calendario certo e condizioni di accesso eque, impedendo abusi di posizione dominante e incentivando gli investimenti privati diffusi.
La sostenibilità del modello rule-based per lo switch-off è pienamente confermata dal diritto primario dell’Unione Europea e dalla giurisprudenza costituzionale nazionale. La stabilità del quadro normativo dipende dalla precisione dei criteri di sostenibilità e dalle scadenze fissate dal DNA: la pubblicazione delle aree di switch-off (CSO) entro il 31 maggio 2028 e la valutazione delle condizioni di sostenibilità entro il 30 giugno 2029 sono passaggi obbligati per una transizione ordinata. Il raggiungimento della soglia del 95% di copertura in fibra e la garanzia di prezzi accessibili per i consumatori finali rappresentano le salvaguardie necessarie per bilanciare il progresso tecnologico con la tutela sociale. Questo percorso, lungi dall’essere un’espropriazione, rappresenta l’evoluzione necessaria per garantire la resilienza digitale e la sostenibilità ambientale dell’Europa, riducendo drasticamente i consumi energetici e consolidando un mercato unico delle comunicazioni elettroniche basato su regole chiare e investimenti certi.
Il parere del Prof. Mastroianni per Connect Europe: la Proposta di DNA è contraria alla normativa UE
La pensa diametralmente in senso opposto il Prof. Mastroianni che ha pubblicato un’opinion per Connect Europe molto strutturata e completa. La proposta di Regolamento del 21 gennaio 2026, nota come Digital Networks Act (DNA), interviene con una forza dirompente nell’architettura regolatoria delle comunicazioni elettroniche europee, segnando una netta e problematica discontinuità rispetto al modello flessibile delineato dal Codice europeo delle comunicazioni elettroniche del 2018. L’impianto normativo, in particolare attraverso il combinato disposto degli articoli 53–61, non si limita a incentivare l’evoluzione tecnologica, ma impone agli Stati membri l’obbligo di ordinare lo spegnimento delle reti in rame, includendo esplicitamente la tecnologia FTTC, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2035 nelle aree designate come “aree CSO”. Tale transizione forzata verso la fibra (FTTH) è subordinata, ai sensi dell’Articolo 57, comma 1, a criteri di sostenibilità dal carattere rigorosamente cumulativo, quali il raggiungimento di una copertura in fibra del 95% e la disponibilità di servizi a prezzi accessibili. Tuttavia, questa struttura sposta l’asse della regolamentazione da un paradigma basato sulla reattività del mercato e sulla discrezionalità tecnica delle autorità nazionali verso un modello di imposizione centrale e dirigista che solleva gravi dubbi di legittimità costituzionale.
La questione della base giuridica rappresenta il primo e più critico profilo di vulnerabilità della Proposta. Nell’ordinamento dell’Unione, il principio di conferralità, sancito dall’Articolo 5, paragrafi 1 e 2 del TUE, impone che ogni azione legislativa rimanga entro i limiti delle competenze attribuite. Sebbene le comunicazioni elettroniche rientrino nelle competenze concorrenti ai sensi dell’Articolo 4, paragrafo 2, lettera a) del TFUE, la scelta dell’Articolo 114 TFUE come fondamento della Proposta appare errata e strumentale. Come stabilito dalla Corte di Giustizia nella sentenza cardine Germania c. Parlamento e Consiglio (C-376/98), la mera divergenza tra mercati nazionali o il rischio astratto di ostacoli non giustifica l’armonizzazione se la misura non contribuisce effettivamente a eliminare ostacoli reali alla libera circolazione. La Proposta configura piuttosto una manovra di politica industriale mascherata, che troverebbe il suo alveo naturale nell’Articolo 173 TFUE. Poiché quest’ultima norma nega esplicitamente l’armonizzazione, il ricorso all’Articolo 114 TFUE costituisce un tentativo di eludere i limiti dei Trattati. Tale carenza è aggravata da un evidente deficit di motivazione: mentre la Commissione tenta di giustificare l’intervento nel proprio Memorandum Esplicativo, i considerando del Preambolo (Recital 146-160) sono del tutto silenti sulla necessità di smantellare infrastrutture private per il funzionamento del mercato unico, violando l’obbligo di motivazione ex Articolo 296 TFUE.
Inoltre, la Proposta ignora il principio di neutralità dei regimi di proprietà sancito dall’Articolo 345 TFUE. Intervenendo direttamente sulla gestione e sulla sopravvivenza di asset privati, l’Unione eccede i propri poteri, interferendo con prerogative che appartengono esclusivamente agli ordinamenti nazionali. Tale invasività si traduce in un manifesto deficit di sussidiarietà. L’attuale quadro normativo, specificamente l’Articolo 81 della Direttiva 2018/1972, garantisce già alle autorità nazionali di regolazione (NRA) i poteri necessari per gestire la migrazione dalle infrastrutture legacy in base alle specificità locali. Sottraendo tale discrezionalità a favore di atti esecutivi della Commissione e imponendo scadenze uniformi, la Proposta centralizza il potere senza dimostrare, come richiesto dal Protocollo n. 2 dei Trattati, l’insufficienza dei piani nazionali già esistenti. Questa rigidità trascura il fatto che l’azione nazionale è strutturalmente più idonea a calibrare la transizione tecnologica su base territoriale.
Il giudizio sulla proporzionalità della misura è altrettanto severo, specialmente alla luce dei pareri del Comitato per il Controllo Normativo (RSB). Il parere negativo del 22 ottobre 2025 ha evidenziato gravi carenze nell’analisi economica, mentre quello del 17 dicembre 2025, pur se positivo con riserve, ha confermato l’incertezza delle proiezioni della Commissione. Manca un nesso causale provato tra lo spegnimento forzato del rame e l’aumento dell’adozione della fibra; la scelta della misura più intrusiva viola il principio di necessità, esistendo alternative meno restrittive come incentivi economici o campagne di sensibilizzazione. Si delinea inoltre un “paradosso qualitativo” di gravità inaudita: lo spegnimento obbligatorio entro il 2035 potrebbe costringere gli utenti in aree non ancora coperte dalla fibra a migrare verso tecnologie FWA o satellitari che, in molti contesti, offrono prestazioni inferiori alla tecnologia FTTC esistente, degradando di fatto la qualità del servizio per il consumatore nel nome di una modernizzazione solo nominale. Tale sproporzione stricto sensu sacrifica l’efficienza reale sull’altare di un obiettivo ideologico di politica industriale.
Sotto il profilo dei diritti fondamentali, la Proposta collide frontalmente con gli Articoli 16 e 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE. La libertà di conduzione degli affari, che include il diritto di disporre liberamente delle proprie risorse tecniche (come confermato nella sentenza Sky Österreich, C-283/11), viene colpita nel suo contenuto essenziale dall’obbligo di dismettere infrastrutture attive e redditizie. Ancor più grave è la lesione del diritto di proprietà. Lo switch-off obbligatorio si qualifica come una forma di espropriazione indiretta o sostanziale, poiché priva i proprietari del godimento economico di beni legittimamente acquisiti. L’assenza di qualsivoglia meccanismo di indennizzo equo e tempestivo rende la misura radicalmente incompatibile con la giurisprudenza della Corte di Giustizia e della CEDU. La Commissione tenta di invocare un interesse generale che rimane però astratto e non supportato da evidenze empiriche, non riuscendo così a superare il rigoroso test di proporzionalità richiesto dall’Articolo 52, paragrafo 1 della Carta per le limitazioni ai diritti fondamentali.
Infine, la Proposta introduce intollerabili distorsioni della concorrenza e pregiudizi per i consumatori. Imponendo lo spegnimento selettivo delle sole reti in rame, il DNA crea un vantaggio indebito per gli operatori di reti alternative, come il cavo o il FWA, che non sono soggetti ad analoga pressione regolatoria e che potranno beneficiare della migrazione forzata degli utenti senza oneri comparabili. Questo scenario asimmetrico lede la neutralità tecnologica e la tutela della concorrenza ex Articolo 119 TFUE. Parallelamente, ai sensi dell’Articolo 38 della Carta, i consumatori subiscono una lesione della libertà di scelta e rischiano la perdita di offerte integrate (fisso-mobile-IPTV) consolidate, oltre a potenziali interruzioni di servizio. La focalizzazione esclusiva sulla remunerazione degli investimenti in fibra degli operatori entranti non può giustificare il sacrificio delle dinamiche competitive esistenti e della stabilità dei servizi per l’utente finale.
In conclusione, la proposta di Regolamento Digital Networks Act presenta vulnerabilità legali sistemiche che ne rendono imperativa una revisione radicale. L’eccesso di potere, la violazione della neutralità dei regimi di proprietà ex Articolo 345 TFUE e la lesione dei diritti fondamentali costituiscono basi solide per un’azione di annullamento ex Articolo 263 TFUE o per rinvii pregiudiziali di validità ai sensi dell’Articolo 267 TFUE. Qualora l’atto venisse adottato nella sua formulazione attuale, esso rappresenterebbe una pericolosa deviazione dai principi del diritto primario dell’Unione, minando la certezza del diritto e l’equilibrio tra ambizioni di politica industriale e salvaguardia delle libertà economiche garantite dai Trattati.
